政府徵收人民土地的要件

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政府徵收人民土地的要件

我們今天要討論的問題是政府在發動徵收人民土地的時候應該要遵守什麼樣的法律程序呢?我們設計的案例事實是:「某地方政府甲為興建大眾捷運取得土地,即依大眾捷運系統土地開發辦法規定與地主乙簽訂聯合開發契約,乙所有之A,B土地,其中A土地是交通用地,B土地是住宅用地,在契約中,約定A及B土地均加入聯合開發,但另有約定如果乙的土地被查封,限制登記,則甲將以徵收方式徵收上開二土地。後乙土地遭他人查封,甲則報請內政部核定徵收A,B土地。 」在這個案例的事實當中是涉及到大眾捷運開發的時候,政府為了徵收附近的土地,通常會希望採取聯合開發的方式,因為採取聯合開發的話土地除了一部分可以作為捷運使用以外其他的土地可以做商業使用或者是住宅使用,這在台北常常發現捷運站上面也有住家同時也有商場,這就是所謂的共構宅。所以我國的法規也同意地方政府在興建捷運的時候,以聯合開發的方式和投資者和地主達成一定的協議。

我們先來看法源,根據大眾捷運系統土地開發辦法第14條規定開發用地由地方政府主管機關自行開發或公告徵求投資人的同意來合作開發而甄選的文件由執行機構報主管機關核定後來辦理。

由於有這個法律的授權依據,所以地方政府可以採取聯合開發的方式來辦理捷運用地的取得以及商場的開發。所謂的聯合開發契約,是指地方政府與地主簽立聯合開發契約,在契約裡面約定地主提供土地讓地方政府來興建捷運,但是地方政府同時也在聯合開發的過程中,承諾地主可以分配一定的建物或者是樓地板面積,這個時候地主因為可以分配回新建物的樓地板面積或者是建物,因此享受到建築的利益以及開發的利益。同時政府在引進其他的投資者通常都是建設公司或營造商擔任投資人去興建建物這樣的做法讓地方政府不用出那麼多錢就可以取得捷運,而地主原來因為土地太小或者是其他因素無法開發,但是透過投資者的力量介入而取得整塊土地開發的利益和價值。

因為聯合開發契約會涉及到政府取得地主的土地來興建捷運的要素,因此聯合開發契約中也會約定如果地主的土地被查封或者是被限制登記,這個時候地方政府為了興建捷運,只好報請內政部核定進行徵收。因此對於聯合開發契約在我國的法律定性中是被定性為行政契約。而這個時候發生了一個問題就是說,可不可以在行政契約裡面直接約定如果地主的土地被查封或者限制登記了,地方政府可以直接報請內政部核定進行徵收?也就是說我國徵收的要件裡面包不包括由地方政府和人民之間行政契約的約定?

最高行政法院109年判字第595號判決表示土地徵收是國家因為公共事業的需要而透過法定程序來剝奪人民的財產權,相關的法律規定必須符合憲法第23條的比例原則以及正當法律程序原則,而大法官732號解釋理由書也表示主管機關依法報請內政部核定徵收大眾捷運系統路線以及附近的土地所謂的依法報請徵收必須要根據徵收條例的規定才可以。

然而土地徵收條例並沒有規定可以根據行政契約的約定就可以來請求內政部核定徵收,土地的徵收並不應該是人民如果違反了行政契約的規定,國家就可以以這樣的理由來剝奪人民的財產權,這樣的徵收程序顯然是不合法的。

這一個最高行政法院的判決理由其實來自於大法官釋字732號的解釋,大法官釋字第732號簡是表示地方政府依法報警徵收土地必須要根據土地徵收條例以及土地法的相關規定,也就是說一定要是交通事業所必須的土地,至於交通事業所必須以外的其他土地並不再徵收應該處理的範圍內。

根據大法官釋字第732號的解釋我們可以知道,假如是交通用地,因為這屬於公共設施保留地本來就是可以被徵收的範圍,但是如果不是交通用地而是在交通用地旁邊的土地,也必須要是交通事業所必須使用的土地才可以一併徵收,如果是商業使用就不允許地方政府請求內政部核定徵收。

回到我們的案例事實來看,因為地主的A土地是屬於交通用地,地方政府就算沒有根據聯合開發契約的約定,也可以請求內政部核定徵收,這個部分就沒有問題。但是對於B土地來說,因為是住宅用地,就算地主違反的聯合開發契約的約定,地方政府也不應該只是以這樣的理由就請內政部來核定徵收

從這個簡報案例中我們可以得到以下的結論:

地方政府為了興建大眾捷運交通系統,而與地主訂立聯合開發契約,在契約中約定如果地主的土地被查封或限制登記,地方政府就要向內政部申請核定徵收,這樣的約定其實與土地徵收條例的規定並不相符。而根據大法官釋字第732號解釋我們可以知道,如果是交通事業所必要的土地,只有在這樣的條件才可以容許徵收,而根據都市計劃使用分區,交通用地是屬於公共設施保留地,如果政府有需要的話本來就可以以徵收的方式來取得,但是反過來說如果是住宅用地或者是商業用地,這是人民本來就可以使用的土地,除非地方政府可以證明這是交通事業所必要使用的土地,才可以一併申請徵收

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